MỘT QUỐC GIA TÍCH LŨY SỨC MẠNH QUA NHIỀU THẾ HỆ BẰNG CÁCH NÀO?

MỘT QUỐC GIA TÍCH LŨY SỨC MẠNH QUA NHIỀU THẾ HỆ BẰNG CÁCH NÀO? Nước Mỹ từng có rất nhiều quyết định sai lầm, những cuộc chiến gây tranh cãi và những chính sách để lại hậu quả lâu dài. Vì vậy, sẽ quá đơn giản nếu nhìn lịch sử Mỹ như câu chuyện của một quốc gia luôn lựa chọn đúng. Nhưng khi nhìn trong một khoảng thời gian đủ dài, có một đặc điểm đáng chú ý: một số chính sách được đưa ra để giải quyết vấn đề của một thời điểm, rồi dần trở thành nền tảng để những thế hệ sau tiếp tục xây dựng. Một con đường có thể được xây trong một nhiệm kỳ nhưng phục vụ nền kinh tế hàng chục năm. Một chương trình giáo dục có thể bắt đầu từ nhu cầu của thời hậu chiến nhưng tạo ra một thế hệ nhân lực mới. Một công nghệ được nghiên cứu cho mục đích quân sự có thể vài thập niên sau trở thành hạ tầng của đời sống dân sự. Nhìn theo cách đó, sức mạnh của một quốc gia không chỉ nằm ở những gì đang sở hữu. Nó còn phụ thuộc vào khả năng biến tiền vốn, con người, khoa học, hạ tầng, thể chế và quan hệ quốc tế thành những hệ thống có thể tiếp tục tạo ra giá trị. Lịch sử nước Mỹ từ sau Thế chiến II cung cấp khá nhiều ví dụ cho quá trình này. * Từ một đồng tiền mạnh đến cả một hệ thống tài chính Tháng 7/1944, đại diện 44 quốc gia gặp nhau tại Bretton Woods, New Hampshire, để xây dựng một trật tự tiền tệ cho thế giới sau chiến tranh. Hội nghị dẫn tới sự ra đời của Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Quốc tế về Tái thiết và Phát triển, tiền thân của World Bank. Trong hệ thống Bretton Woods, USD được gắn với vàng ở mức 35 USD mỗi ounce, còn nhiều đồng tiền khác neo vào USD theo cơ chế tỷ giá cố định nhưng có thể điều chỉnh. Đây là một thỏa thuận quốc tế, chứ không đơn giản là việc Mỹ tự đặt đồng tiền của mình lên trên các nước khác. Tuy nhiên, vị thế kinh tế và tài chính của Mỹ sau chiến tranh khiến USD trở thành trung tâm của hệ thống. Năm 1971, Tổng thống Richard Nixon đình chỉ khả năng chuyển đổi USD sang vàng của các ngân hàng trung ương nước ngoài. Hệ thống Bretton Woods sau đó tan rã, nhưng USD vẫn giữ vai trò rất lớn trong dự trữ ngoại hối, thương mại và tài chính quốc tế. Điều đáng chú ý nằm ở chỗ này: một hệ thống có thể tiếp tục tạo ra lợi thế ngay cả khi cấu trúc ban đầu của nó đã thay đổi. Sức mạnh của USD ngày nay vì thế không thể giải thích chỉ bằng việc nó từng được gắn với vàng. Phía sau đồng tiền ấy còn có quy mô nền kinh tế Mỹ, thị trường vốn sâu rộng, hệ thống tài chính, thương mại quốc tế và niềm tin vào các thể chế liên quan. * Đầu tư vào con người trước khi nhìn thấy toàn bộ thành quả Tháng 6/1944, khi Thế chiến II còn chưa kết thúc, Tổng thống Franklin D. Roosevelt ký Servicemen's Readjustment Act, thường gọi là GI Bill. Đạo luật hỗ trợ cựu binh về giáo dục và đào tạo nghề, thất nghiệp, nhà ở và một số hoạt động kinh doanh. Hơn 16 triệu người Mỹ từng phục vụ trong Thế chiến II thuộc diện có thể hưởng các chương trình liên quan. Đến năm 1956, khoảng 7,8 triệu cựu binh đã tham gia giáo dục hoặc đào tạo. GI Bill góp phần mở rộng giáo dục đại học, thị trường nhà ở và tầng lớp trung lưu sau chiến tranh. Nhưng tác động của chương trình không đồng đều. Những rào cản phân biệt chủng tộc và cách thực thi tại địa phương khiến nhiều cựu binh da màu khó tiếp cận đầy đủ các cơ hội. Điều đáng chú ý ở đây không phải một con số ngân sách hay số người được hưởng lợi. Giá trị lớn hơn nằm ở việc một khoản đầu tư được thực hiện trong một giai đoạn ngắn nhưng tạo ra tác động lên trình độ học vấn, nghề nghiệp, nhà ở và năng lực kinh tế của nhiều thập niên sau đó. Đây là một trong những cách một quốc gia tích lũy sức mạnh: đầu tư vào con người để thành quả tiếp tục được nhân lên sau khi chương trình ban đầu đã kết thúc. * Hạ tầng biến quy mô địa lý thành lợi thế kinh tế Năm 1956, Tổng thống Dwight D. Eisenhower ký Federal-Aid Highway Act, mở đường cho việc xây dựng hệ thống Interstate Highway với quy mô khoảng 41.000 dặm theo kế hoạch ban đầu. Chính phủ liên bang chịu phần lớn chi phí xây dựng và áp dụng những tiêu chuẩn thống nhất trên toàn hệ thống. Tác động của mạng lưới này vượt xa việc giúp người dân đi lại nhanh hơn. Hàng hóa có thể vận chuyển giữa các bang dễ dàng hơn, doanh nghiệp tiếp cận thị trường rộng hơn, các trung tâm sản xuất và phân phối phát triển, còn những mô hình kinh doanh dựa trên quy mô toàn quốc trở nên khả thi hơn. Nhưng hệ thống xa lộ cũng có mặt trái. Việc mở đường xuyên qua các đô thị đã chia cắt hoặc giải tỏa nhiều khu dân cư, trong đó những cộng đồng nghèo và người da màu thường chịu ảnh hưởng nặng nề. Một chính sách hạ tầng vì thế có thể đồng thời tạo ra tăng trưởng kinh tế và những chi phí xã hội đáng kể. Điều quan trọng là nó đã thay đổi cấu trúc của nền kinh tế Mỹ trong nhiều thế hệ: một mạng lưới giao thông thống nhất giúp một quốc gia rộng lớn vận hành như một thị trường có quy mô lục địa. * Không phải mọi lợi thế đều được tạo ra trong phạm vi biên giới Sau Thế chiến II, Mỹ cũng đưa ra một lựa chọn có ý nghĩa lớn: thay vì để Tây Âu tự phục hồi trong điều kiện thiếu thốn, Washington hỗ trợ quá trình tái thiết. Tháng 6/1947, Ngoại trưởng George C. Marshall đề xuất chương trình phục hồi châu Âu. Quốc hội Mỹ thông qua vào năm 1948, với tổng nguồn lực cuối cùng vượt 12 tỷ USD. Kế hoạch Marshall giúp các nước Tây Âu phục hồi sản xuất, thương mại và cơ sở hạ tầng. Đối với Mỹ, đây cũng là một khoản đầu tư chiến lược. Một châu Âu ổn định hơn có khả năng trở thành thị trường tốt hơn cho hàng hóa Mỹ, đồng thời tạo ra một khu vực có khả năng chống lại sức ép của Liên Xô trong bối cảnh Chiến tranh Lạnh. Cùng thời gian đó, Mỹ xây dựng một mạng lưới đồng minh ngày càng rộng. Ngày 4/4/1949, NATO được thành lập với 12 thành viên ban đầu. Sau đó, Washington tiếp tục duy trì các quan hệ an ninh quan trọng với Nhật Bản, Hàn Quốc, Australia, Philippines và nhiều đối tác khác. Điều đáng chú ý là Mỹ không xây dựng sức mạnh hoàn toàn bằng nguồn lực của riêng mình. Tây Âu phục hồi, Nhật Bản và Tây Đức trở thành những trung tâm kinh tế lớn, còn mạng lưới đồng minh cung cấp thêm căn cứ, nhân lực, năng lực quân sự, thị trường và quan hệ ngoại giao. Một quốc gia có thể mạnh nhờ những gì mình sở hữu; một mạng lưới các quốc gia hợp tác với nhau có thể tạo ra một dạng sức mạnh lớn hơn. * Nhà nước chịu rủi ro ban đầu, xã hội mở rộng giá trị về sau Một đặc điểm đáng chú ý khác trong lịch sử công nghệ Mỹ là sự phối hợp giữa đầu tư công và thương mại hóa tư nhân. Năm 1961, Tổng thống John F. Kennedy đặt mục tiêu đưa con người lên Mặt Trăng và trở về an toàn trước khi thập niên kết thúc. Apollo 11 hoàn thành mục tiêu vào năm 1969. Giá trị của Apollo không nằm riêng ở khoảnh khắc con người đặt chân lên Mặt Trăng. Để hoàn thành nhiệm vụ, Mỹ phải huy động các trường đại học, phòng thí nghiệm, kỹ sư, nhà khoa học và doanh nghiệp để giải quyết hàng loạt vấn đề về vật liệu, điện tử, máy tính, điều khiển, viễn thông và quản lý dự án. NASA sau đó ghi nhận nhiều công nghệ và giải pháp được chuyển giao sang các ứng dụng dân sự. Tuy nhiên, không nên kể Apollo như thể chương trình này trực tiếp phát minh ra hàng loạt công nghệ hiện đại. Điều quan trọng hơn là nó tạo ra một môi trường nghiên cứu quy mô lớn, nơi nhà nước chấp nhận những khoản đầu tư và rủi ro mà khu vực tư nhân lúc đó khó tự mình gánh chịu. Mô hình tương tự xuất hiện trong lịch sử Internet và GPS. ARPANET, do cơ quan nghiên cứu quốc phòng Mỹ thúc đẩy, là một phần quan trọng trong quá trình hình thành Internet. Năm 1969, mạng ban đầu kết nối bốn nút; đến năm 1983, việc chuyển sang TCP/IP trở thành một cột mốc quan trọng trong quá trình phát triển mạng máy tính. GPS cũng bắt nguồn từ nhu cầu quân sự. Chính sách năm 1983 mở rộng khả năng sử dụng GPS cho cộng đồng dân sự, còn năm 2000, Tổng thống Bill Clinton chấm dứt việc cố ý làm giảm độ chính xác của tín hiệu GPS dân sự thông qua Selective Availability. Ngày nay, Internet và GPS đã trở thành hạ tầng của thương mại, vận tải, logistics, bản đồ, viễn thông và vô số hoạt động hàng ngày. Điểm chung của những trường hợp này là nhà nước đầu tư vào một năng lực nền tảng, sau đó hàng triệu người và doanh nghiệp tiếp tục khai thác nó theo những cách mà chính người khởi đầu chương trình có thể chưa hình dung hết. * Nguồn nhân lực có thể đến từ cả bên ngoài quốc gia Năm 1965, Tổng thống Lyndon B. Johnson ký Immigration and Nationality Act, thường gọi là Hart–Celler Act. Đạo luật bãi bỏ hệ thống hạn ngạch nhập cư dựa trên nguồn gốc quốc gia vốn tồn tại từ những năm 1920, thay bằng một hệ thống coi trọng đoàn tụ gia đình cùng một số tiêu chí nghề nghiệp. Không nên biến chính sách này thành câu chuyện đơn giản về việc Mỹ săn nhân tài. Đoàn tụ gia đình là một nguyên tắc quan trọng của hệ thống mới. Tuy nhiên, về lâu dài, chính sách nhập cư kết hợp với sức hút của các trường đại học, phòng thí nghiệm, thị trường lao động và môi trường kinh doanh đã giúp Mỹ thu hút lượng lớn nhân lực từ nhiều quốc gia. Một người có thể đến Mỹ để học tập, tiếp tục nghiên cứu, làm việc trong doanh nghiệp rồi thành lập công ty của riêng mình. Khi hệ thống giáo dục, nghiên cứu, vốn và thị trường cùng tồn tại, giá trị của một cá nhân có thể được nhân lên nhiều lần. Đây là một lợi thế đặc biệt: một quốc gia không nhất thiết phải tự đào tạo toàn bộ nguồn nhân lực mà mình cần nếu có khả năng thu hút, giữ chân và phát huy năng lực của con người từ nhiều nơi trên thế giới. * Những quyết định chiến lược đôi khi tạo ra kết quả ngoài dự kiến Tháng 2/1972, Tổng thống Richard Nixon thăm Trung Quốc, trở thành tổng thống Mỹ đương nhiệm đầu tiên đặt chân tới Trung Quốc đại lục. Chuyến thăm dẫn tới Shanghai Communiqué và mở ra quá trình cải thiện quan hệ, cuối cùng đi đến bình thường hóa quan hệ ngoại giao vào năm 1979. Trong bối cảnh quan hệ Trung–Xô đã rạn nứt sâu sắc, Washington có thêm một lựa chọn chiến lược để thay đổi thế cân bằng với Liên Xô. Nhưng lịch sử không dừng ở mục tiêu ban đầu. Quá trình hội nhập kinh tế sau đó giúp Trung Quốc tiếp cận thị trường, vốn, công nghệ và năng lực sản xuất ở quy mô ngày càng lớn. Nhiều thập niên sau, Trung Quốc trở thành một đối thủ chiến lược quan trọng của Mỹ. Trường hợp này nhắc chúng ta rằng một quyết định có thể rất hợp lý trong hoàn cảnh của thời đại nhưng vẫn tạo ra những hệ quả mà người đưa ra quyết định không thể kiểm soát hoàn toàn. Đó cũng là lý do không nên đánh giá một chính sách lịch sử chỉ bằng kết quả cuối cùng nhìn từ hiện tại. * Sức mạnh của USD không thể quy về một thỏa thuận dầu mỏ Sau khi Bretton Woods thay đổi, một câu hỏi lớn xuất hiện: tại sao USD vẫn giữ được vị trí quốc tế quan trọng dù không còn được đổi trực tiếp sang vàng như trước? Một lời giải thích phổ biến trên Internet là Mỹ từng ký một “thỏa thuận 50 năm” với Saudi Arabia để buộc dầu mỏ phải được giao dịch bằng USD. Cách kể này quá đơn giản. Từ thập niên 1970, quan hệ Mỹ–Saudi Arabia được mở rộng mạnh về kinh tế và tài chính. Hai nước thành lập Joint Commission for Economic Cooperation, thúc đẩy hợp tác công nghiệp, thương mại và công nghệ. Một phần nguồn thu dầu mỏ của Saudi Arabia sau đó được đưa trở lại hệ thống tài chính quốc tế, trong đó có thị trường Mỹ. Quá trình này góp phần tạo ra dòng chảy thường được gọi là “petrodollar”: doanh thu dầu mỏ bằng USD được tái đầu tư vào ngân hàng, trái phiếu và các tài sản tài chính. Nhưng dầu mỏ chỉ là một phần câu chuyện. Sức mạnh của USD còn dựa trên quy mô nền kinh tế Mỹ, thị trường vốn sâu rộng, tính thanh khoản của tài sản bằng USD, thương mại quốc tế và mạng lưới thể chế tài chính đã hình thành qua nhiều thập niên. Một đồng tiền quốc tế mạnh không tồn tại nhờ một thỏa thuận duy nhất. Nó cần cả một hệ sinh thái đứng phía sau. * Năng lượng: thành quả đôi khi đến sau hàng chục năm nghiên cứu Cuộc cách mạng dầu khí đá phiến ở Mỹ thường được kể như thành công của doanh nghiệp tư nhân. Thực tế phức tạp hơn. Sau khủng hoảng năng lượng những năm 1970, chính phủ Mỹ đã đầu tư vào nghiên cứu các phương pháp khai thác dầu khí phi truyền thống. Từ cuối thập niên 1970 đến đầu thập niên 1990, Bộ Năng lượng Mỹ tài trợ đáng kể cho các nghiên cứu liên quan đến khoan ngang và công nghệ nứt vỉa thủy lực. Doanh nghiệp tư nhân sau đó tiếp tục cải tiến và thương mại hóa công nghệ. Khi khoan ngang kết hợp với hydraulic fracturing đạt hiệu quả kinh tế, sản lượng dầu khí đá phiến tăng nhanh và làm thay đổi vị trí của Mỹ trên thị trường năng lượng. Lợi ích chiến lược khá rõ: nguồn cung trong nước tăng, nhu cầu nhập khẩu giảm ở một số giai đoạn và Mỹ có thêm dư địa trong chính sách năng lượng. Nhưng shale cũng đi kèm tranh luận lớn về nước, khí methane, ô nhiễm và tác động môi trường. Điều đáng chú ý nhất có lẽ nằm ở thời gian. Một nghiên cứu được tài trợ hôm nay có thể phải mất hàng chục năm mới trở thành một công nghệ thương mại có giá trị lớn. Nếu chỉ đánh giá đầu tư khoa học bằng lợi nhuận ngắn hạn, rất nhiều công nghệ nền tảng sẽ không bao giờ có cơ hội được phát triển. * Bán dẫn và AI: lợi thế tương lai vẫn đang được xây dựng Trong thế kỷ XXI, một lĩnh vực đang được Mỹ đặc biệt chú ý là bán dẫn. Đại dịch COVID-19 cho thấy những rủi ro của chuỗi cung ứng quá tập trung. Đồng thời, cạnh tranh chiến lược Mỹ–Trung và những bất ổn địa chính trị tại Đông Á khiến năng lực sản xuất chip trở thành vấn đề liên quan trực tiếp đến kinh tế, công nghệ và an ninh quốc gia. Ngày 9/8/2022, Tổng thống Joe Biden ký CHIPS and Science Act. Đạo luật dành nguồn lực lớn cho sản xuất bán dẫn, nghiên cứu và đào tạo nhân lực, trong đó khoảng 52,7 tỷ USD được dành cho các chương trình liên quan đến bán dẫn. Đây là một sự thay đổi đáng chú ý trong tư duy chính sách. Mỹ vẫn dựa rất nhiều vào thị trường toàn cầu, nhưng Washington muốn bảo đảm rằng đất nước có đủ năng lực nghiên cứu và sản xuất đối với một công nghệ nền tảng của AI, quốc phòng, viễn thông và nhiều ngành công nghiệp khác. Tuy nhiên, CHIPS vẫn còn quá mới để có thể khẳng định thành công cuối cùng. Việc ban hành một đạo luật không tự động tạo ra năng lực cạnh tranh. Mỹ còn phải biến tiền đầu tư thành nhà máy, kỹ sư, công nghệ, năng lực sản xuất và những doanh nghiệp có khả năng tồn tại lâu dài. Lợi thế của thế hệ sau thường bắt đầu từ những khoản đầu tư mà thế hệ hiện tại chưa thể biết chắc sẽ thành công đến đâu. * Điều kết nối những câu chuyện tưởng như rất khác nhau Bretton Woods, GI Bill, xa lộ liên bang, Apollo, Internet, nhập cư, NATO, shale hay CHIPS thoạt nhìn thuộc những lĩnh vực hoàn toàn khác nhau. Nhưng nếu đặt chúng cạnh nhau, một mô hình bắt đầu xuất hiện. Tiền tệ tạo ra nền tảng cho tài chính. Tài chính cung cấp vốn cho doanh nghiệp. Hạ tầng giúp hàng hóa và con người lưu chuyển. Giáo dục cung cấp nhân lực. Nhập cư bổ sung thêm nguồn nhân lực. Nghiên cứu tạo ra công nghệ. Doanh nghiệp thương mại hóa công nghệ. Thị trường mở rộng quy mô của sản phẩm. Đồng minh tạo thêm không gian kinh tế và địa chính trị. Các lợi thế không đứng riêng lẻ. Chúng bổ trợ cho nhau. Một trường đại học mạnh sẽ có giá trị hơn khi xung quanh nó có doanh nghiệp và thị trường lao động. Một công nghệ tốt sẽ tạo ra giá trị lớn hơn khi có vốn để thương mại hóa. Một hệ thống giao thông hiệu quả sẽ phát huy tác dụng mạnh hơn khi có thị trường đủ lớn. Một đồng tiền quốc tế sẽ có sức mạnh lớn hơn khi phía sau nó là một nền kinh tế, hệ thống tài chính và mạng lưới thương mại rộng lớn. Đó là lý do sức mạnh quốc gia thường không hình thành từ một nước cờ thần kỳ. Nó hình thành khi nhiều hệ thống khác nhau được xây dựng đủ lâu để bắt đầu nâng đỡ lẫn nhau. * Và đây cũng là lý do nước Mỹ không phải một câu chuyện toàn màu hồng Nhìn vào những thành công trên không có nghĩa bỏ qua những thất bại và cái giá mà nước Mỹ từng phải trả. GI Bill góp phần mở rộng cơ hội giáo dục nhưng lợi ích không được phân bổ bình đẳng. Xa lộ liên bang thúc đẩy tăng trưởng nhưng cũng phá vỡ nhiều cộng đồng đô thị. Chính sách mở cửa với Trung Quốc giúp Mỹ thay đổi thế cân bằng Chiến tranh Lạnh nhưng về sau Trung Quốc trở thành đối thủ chiến lược lớn. Shale tăng cường năng lực năng lượng nhưng kéo theo những tranh luận môi trường gay gắt. Ngay cả những chính sách đang được xem là đầu tư cho tương lai cũng có thể thất bại, lãng phí hoặc tạo ra những hệ quả ngoài dự kiến. Lịch sử vì thế không đưa ra một công thức đơn giản rằng cứ đầu tư thật nhiều là sẽ thành công. Điều đáng học hơn nằm ở khả năng thử nghiệm, điều chỉnh và tích lũy. Một chính sách không nhất thiết phải hoàn hảo ngay từ đầu. Quan trọng là xã hội có khả năng sửa chữa những điểm yếu, giữ lại những gì hiệu quả và xây tiếp trên nền tảng đã có hay không. * Sức mạnh của một quốc gia nằm ở những gì thế hệ sau nhận được Một thế hệ có thể không hưởng toàn bộ thành quả từ những gì mình xây dựng. Người xây một tuyến đường có thể không còn sống khi mạng lưới ấy hoàn thiện. Người tài trợ một phòng thí nghiệm có thể không chứng kiến công nghệ được thương mại hóa. Một chương trình giáo dục có thể kết thúc sau vài năm nhưng những người được đào tạo tiếp tục làm việc, nghiên cứu và đào tạo thế hệ tiếp theo trong nhiều thập niên. Đó là điểm khác biệt giữa tiêu dùng nguồn lực và xây dựng năng lực. Nếu một quốc gia chỉ sử dụng những gì đang có, sức mạnh của nó sẽ phụ thuộc rất nhiều vào điều kiện hiện tại. Nếu quốc gia ấy có khả năng biến nguồn lực hiện tại thành con người, hạ tầng, tri thức, công nghệ, thể chế và mạng lưới hợp tác, những thứ được tạo ra hôm nay có thể trở thành nguồn lực mới của ngày mai. Nước Mỹ không phải lúc nào cũng làm được điều đó. Nhưng lịch sử của họ cho thấy khá nhiều trường hợp thành công theo cách này. Và có lẽ đây mới là điều đáng suy nghĩ nhất: Một quốc gia mạnh không nhất thiết là quốc gia luôn đưa ra những quyết định hoàn hảo. Đó có thể là quốc gia đủ khả năng biến một số quyết định đúng thời điểm thành những nền tảng lâu dài, để thế hệ sau có thể tiếp tục sửa chữa, mở rộng và xây thêm trên những gì thế hệ trước để lại. Sức mạnh vì thế không chỉ nằm ở những gì một quốc gia đang có. Nó còn nằm ở khả năng tạo ra những thứ mà nhiều thập niên sau vẫn tiếp tục có ích. Ảnh: Hội nghị Bretton Woods, New Hampshire, tháng 7/1944, nơi đại diện 44 quốc gia bàn về trật tự tiền tệ và tài chính quốc tế sau Thế chiến II.